Demokratie und Marktwirtschaft als Gegenstand der Verantwortung der Zivilgesellschaft
Was erwartet uns dieser Tage zwischen politischem Umbruch, Transformation, Versäulung der Ressorts und mangelnder Genehmigungseffizienz der Exekutive zwischen den Notwendigkeiten des Klimawandels in der Energiewende, Umgang mit versiegelten Flächen und Wohnungsnot in den urbanen Ballungszentren? Kann das Treffen der global tätigen Akteure mit den Ständen der Regionen auf der Münchner Immobilienmesse ab 07.Oktober einen kreativen Quantensprung hin zu feinsinniger Wohnungspolitik der umsetzenden Kommunen geben?
Die SZ zitiert aktuell den Münchner OBM Dieter Reiter mit dessen Bitte an seine Stadtbaurätin Elisabeth Merk mit den Worten ” Schreiben Sie alles auf, was dabei hilft, dass es endlich schneller geht mit dem Wohnungsbau”. Das habe sie getan in einer “Wohnungsbauoffensive”, die in 30 Einzelmaßnahmen geschrieben steht. Von “Priorität” über die “Entschärfung der Sozialvorgaben” bis zur Einrichtung einer ” Task Force Wohnungsbau” wird so die allseits geschätzte Stadtbaurätin zur Wohnungsbaumanagerin. Ein Vorhaben, was schon länger auf der Agenda steht.
Richtig ist es sicherlich, der ressorteigenen Versäulung der Verwaltung eine zentralen Projektstruktur entgegenzusetzen, die bündelt und in Ausübung allen Ermessenes steuert und Genehmigungsvorhaben strafft. Der Umgang mit EU Recht gerade in Fragen des Umweltschutzes bleibt schwierig, da oft nicht einer Ermessensausübung offen. Zudem ist Grund und Boden endlich, Eigentümerstellungen wurden von Kommunen allzu leicht aufgegeben um die Kassen zu füllen.
Aber wirklich NEU ist das nicht. Ist doch das kommunale Umsetzungsproblem eingebettet in die globale Welt. Spiegelbildlich steht der Osten der Republik, indem aus volkseigenem Boden Privatboden gestaltet worden war, für den Ausverkauf über eine mobile Immobilienpolitik.
Demokratie und Marktwirtschaft waren und sind Gegenstand von Verantwortung. Die weite Dimension des facettenreichen Spannungsverhältnisses betrifft die Fragen, wie wir gemeinsam die Prozesse gestalten wollen von der Energiewende bis zum Bauantrag für eine Immobilie, eine Fabrik, ein Vorhaben im Außenbereich. In den aktuellen Debatten wird Skepsis gegenüber der Demokratie als Staatsform dergestalt geäußert, dass sie zu vielsinnig und zu träge sei. Ja, aber ist das nicht ihr Wert an sich, Prozesse aushandeln zu können im freien Diskurs, sämtliche Argumente, Gründe und Aspekte zu eruieren, auszuleuchten, zu verhandeln und dann auch zu entscheiden? Kein Dilemma, denn das wäre ja nicht lösbar. Effizienz in straffen Strukturen, wie nun erneut in München auf der Tagesordnung, dazu: Ideenreichtum, Machbarkeit, Wollen, Respekt uns Gemeinsamkeit in ebenda dieser Verantwortung. Die Versäulung als Ressortzuständigkeit verlangsamt, will Sicherheit, lässt die Herrschaft von Technokraten zur eigenen Absicherung zu. Eine gute Alternative ist die Durchbrechung der Strukturen durch eine vermehrte Expertokratie nicht, denn sie lagert Entscheidungen aus und stärkt nicht den Mindset nach innen. Die Strukturen der sozialen Marktwirtschaft und der demokratischen repräsentativen Demokratie müssen neu justiert werden, klar doch, aber ohne sie abzuschaffen oder in die Hände nicht demokratisch gewählter Strukturen zu legen. Damit macht man Versprechen, die die Exekutive in einer ordentlichen und straffen Umsetzung letztlich nicht wird halten können.
Wie hat die Mobilität der Immobilie aus dem Eigentum eigentlich begonnen, die uns heute zu der Wohnungsnot führt?
Projektentwickler begannen in den späten 80ern der alten Bundesrepublik und dann verstärkt mit dem wiedervereinigten Deutschland mit dem „Machen von Lage“ auch und gerne zunächst auf der grünen Wiese. Die Finanzierung musste gestemmt werden. Die Finanzprodukte der Innenstädte mit parallel einhergehender Veräußerung auch bundes- und landeseigener Flächen in Besitzgesellschaften sind zugleich mit der Globalisierung entstanden und in wenigen juristischen Gesellschaften gebündelt. Die Stadtgesellschaft hat daran nicht teilhaben können. Besonders krass der Grundeigentumsanteil der ostdeutschen Stadtgesellschaften, der nur bei 10% liegt.
Zur Erinnerung: So war alleine der Bodenwert aller bundesdeutschen Grundstücke ohne Projektentwickler und globale Finanzprodukte in dem Ausmaß von der Währungsreform bis in die 70ziger um zehn Milliarden DM gestiegen gewesen, ein Gewinn für knapp 1.3 % der Bevölkerung. Daraus entsprang seinerzeit Handlungsbedarf, zunächst das Städtebaufördergesetz, eines der Instrumentarien der seinerzeit modernen Stadtplanung. Die Stadtentwicklung von heute, die die Bedarfe der komplexen Stadtgesellschaft betrachtet, wie zurzeit aller Orten in der Erstellung von komplexen integrierten Stadtentwicklungskonzepten, gab es noch nicht. Stadtplanung steuerte schon immer im Rahmen der Bauleitplanung im Wesentlichen die Bodennutzung im Gemeindegebiet.
Das ist ein Ansatz für eine wirkungsreiche Überarbeitung des Umgangs mit den Bodenressourcen, dem wirkungsvollen Zusammenwirken der verschiedenen Disziplinen von Wirtschaft und Stadtplanung, nicht zu vergessen Finanzexperten wie seinerzeit mit Kosenamen bedachte “Heidelberger Professoren” oder wilde junge Parteistreiter, heute ältere Vorsitzende in konservativen Kreisen, mit vereinfachten Denkmodellen zum Steuerrecht – die immer noch nicht oder zu wenig vonstattengeht; hier sind die Experten im Städte- und Gemeindetag genauso gefordert wie die Stadtplanungsverbände und die Juristentage. Es muss dringend zur Wahrung des sozialen Friedens auch disruptiv geforscht und gedacht werden.
Schon seinerzeit hatte der deutsche Juristentag die zivilrechtliche Entflechtung des wesentlichen Bestandteils des Gebäudes vom Grund und Boden diskutiert um den Anspruch der Vorsorge und nicht der Gewinnmaximierung zu stärken. Der Vorstoß scheiterte mangels politischer Mehrheit, das BGB ändern zu wollen. Entstanden war ja auch schon 1901 das Erbbaurecht – im Volksmund fehlerhaft als Erbbaupacht bezeichnet – was diese wesentlichen Bestandteile zerlegt in wirtschaftlich getrennte Einheiten: Grund und Boden und aufstehendes Gebäude werden systemisch getrennt. Die Vergabe eines Rechts am Grundstück wird an die Dauer seiner vorab definierten Nutzung gebunden und fällt danach an den Eigentümer, der es bleibt, zurück. Eventuelle Wertzuwächse werden ausgeglichen. Dieses Instrument war um die Jahrhundertwende in Kommunen und Kirchen das Mittel zur Bewahrung des Eigentums der öffentlichen Hand; Tafelsilber verkaufte man nicht. Durch die finanzierende Bankenbrille einer schlechteren Absicherung des Erbbaurechts entstand jedoch „Eigentum zweiter Klasse“, obwohl die ErbbauRVO dies ausdrücklich anders formuliert. Die Kommunen beugten sich, statt weiterhin entsprechende Satzungen mit Zweckbindungen voranzutreiben. Häuslebauer wollten das Volleigentum, nicht das „wesensgleiche Minus“.
Ein ganz praktischer Blick in unsere jüngste gemeinsame Geschichte nach der Wiedervereinigung mag auch für kreative Denkprozesse herhalten! Transformation in der frühen 90ern lies straffe, verantwortungsgesteuerte Entscheidungen zu. Sogenannte einigungsbedingte Rechtsfolgen (Rechtsfolgen auf Grund der gesetzlichen Regelungen des Einigungsvertrages zwischen der DDR und der Bundesrepublik Deutschland, die zum 03. Oktober 1990 aus zwei Staaten einen machten) mussten hüben wie drüben und bis in alle Welt, wegen der zu Unrecht auch jüdischen Enteigneten seit 1935 ausgeglichen werden. Es ging damit nicht nur um die Betrachtung von Grund und Boden nach Trennung der vier Besatzungszonen in zwei politische Systeme, einerseits die durch die SMAD (sowjetische Militäradministration) befehligte und andererseits die drei westliche besetzten Zonen – britisch, französisch und amerikanisch, sondern um die Aufarbeitung des Bodeneigentums seit Beginn des Dritten Reiches, was oft in Vergessenheit gerät. Ein Gesetzeswerk übrigens, was für die Herausforderung, die gemeistert werden musste außerordentlich gelungen ist!
So hatten wir in den 90ziger Jahren etliche Sonderfälle von Bodenpflege, Nutzung und Rückgabe zu betreuen. Es waren restitutionsbehaftete Grundstücke, die in der endgültigen Eigentümerschaft nach zwei Diktaturen noch nicht durchentschieden waren, es teils erst dieser letzten Jahre sind, die es zwischenzeitlich treuhänderisch durch die öffentliche Hand zu verwalten oder zum Ermöglichen von Investitionen zu veräußern galt. Hier haben Instrumente wie besondere Vertragsgestaltungen mit allen Beteiligten, das stadtpolitische „Haushalten“ als Möglichkeit des Kümmerns bis zur Eigentumsentscheidung gegen meist unentgeltliche Nutzung und vieles mehr wie besondere Besitzüberlassungsverträge zur Interimsnutzung bis zur Entscheidung funktioniert. Sogenannte „politisch wirksame“ Grundstückseigentümer wie die Deutsche Bahn, die Stadt, die Treuhand Liegenschaftsgesellschaft als Tochter der ungeliebten Treuhandanstalt (übrigens Gewächs der Modrow Regierung), der Bund und das Land haben sich an einen Tisch gesetzt und sinnvolle gemeinsame Entwicklungen vorangetrieben. Die Veräußerung von großvolumigen bebaubaren vormals Eisenbahnflächen an einen privaten Dritten, zudem nicht Eigentümer, sondern letztlich Fondsmanager mitten in der Stadt strategisch günstig zwischen City und Altem Messegelände gelegen wäre seinerzeit nicht vonstattengegangen. Der rechtliche Rahmen ist positiv gestaltet worden, sicher immer mal mit Entscheidungen, die vielleicht bei bestem Willen ermessensfehlerhaft sein konnten, aber das haben Entscheidungen so an sich und zur Korrektur ist der Rechtsstaat da.
Nach aktualisierter Analyse ist die nunmehr überreichlich vorhandene Werkzeugkiste ausreichend und strategisch klug zu nutzen und flankierend die Gesetzeslücken und Bedarfe anzugleichen durch die den digitalen Umständen angepasste Gesetze und Verordnungen gerade im Abgabenrecht und/ oder entsprechenden kommunalen Satzungserlassen. Da ist zum einen der immer noch fast steuerfreie Share Deal, bei dem nur die Gesellschaft, die den Grund und Boden hält verkauft wird. Natürlich muss die Immobilienwirtschaft mit der Entwicklung, dem Erwerb, dem Bau/der Renovierung und der Vermarktung ihr Geld verdienen und es ist völlig legitim, bestehende z.B. steuerrechtliche Möglichkeiten auszunutzen, wie das begehrte sog. „RETT-Blocker“-Modell (Real Estate Transfer Tax) . Solches machen sich insbesondere die „Alles-oder-Nichts-Regelungen“ bei Kapitalgesellschaften – also keine Zurechnung von mittelbaren Beteiligungen bei Quote <95 % und die „sachenrechtliche Betrachtung“ bei Personengesellschaften – zu Nutze. Der Gesetzgeber hatte zart reagiert, die erste Gesetzesänderung zu >10% gilt bereits 10 Jahre und setzt quasi auf das bisherige System auf, ohne dieses allerdings zu beseitigen oder komplett neu zu strukturieren. Auch im RETT Blocker Modell wird der BFH entscheiden, vorgelegt bereits 2013, (Az. II R 21/12). So hat die Zivilgesellschaft weder gestreutes, auf vielen Schultern getragenes Eigentum noch fiskalischen Gewinn.
Zum weiteren ist da die kommunale Schwäche der Erkenntnis der eigenen Stärke in den vorhandenen Instrumentarien sowie ebenda die mangelnde implementierte innerkommunale Projetsteuerung zur Beschleunigung. Wir sollten für die Analyse des Übels “Wohnungsnot” und des daraus resultierenden sozialen Sprengstoffs der Ressourcenknappheit festhalten, dass das Monopoly der Spekulation nicht alleine Bodenordnungspolitik ist, sondern zum aller größten Teil der Finanzpolitik – und darin aufgegangen, der Immobilienwirtschaft als Instrument der Geldpolitik – zum Opfer gefallen ist. Das heißt wiederum, dass der Hebel der kommunalen und nationalen Wirkmechanismen alleine zu klein ist. Dabei gilt es das Gebot des freien Marktes mit Augenmaß und Rechtsgebot zu wahren und zugleich das Wohl der Stadtgesellschaft nicht aus dem Auge zu verlieren.
Es gilt den Wert des Bodens an sich und dessen Funktion durch das Handeln der Akteure in deren Auswirkungen zu definieren. Die Wertschöpfung eines Produktes findet meist in der Hand einiger Weniger statt. Wer schafft Werterhöhung von Grund und Boden und wer schöpft den Wert? Daraus sind vorhandene Denkmodelle zu nutzen und neue zu entwickeln, wie das Gemeinwesen zusammen mit den Eigentümern in die Wertschöpfung gesetzt werden kann.
Es muss differenziert werden zwischen kommunalen, Landes- und Bundesmöglichkeiten einerseits und den verschiedenen Arten der Eingriffsmöglichkeiten durch den Staat in der (faktisch leider kaum noch sozialen) Marktwirtschaft. Da sind zum einen die Steuern, Gebühren und Abgaben oder die eigenen fiskalischen Finanzinstrumente der öffentlichen Hand generell sowie das Höchstgebotsverfahren bei der Veräußerung von insbesondere städtischen Grundstücken in grundgesetzlich geschütztem Selbstbestimmungsrecht, wo die Kommune wie ein Privater – also nicht hoheitlich, sondern fiskalisch – agiert. Der Höchstgebotsverkauf wurde und wird immer noch vorrangig angetrieben zum Füllen der Kassen durch die städtischen Haushälter und Kämmerer und kann nur durch starke Wirtschafts- und Liegenschaftspolitiker abgewehrt werden. Damit macht Kommune Markt und zwar als Treiberin.
Alternativen sind wie oben erörtert erprobt: die Vergabe von Erbbaurechten oder das Vorantreiben der politischen Willensbildung für Konzeptvergaben zu bestimmten Zwecken unter Transparenzkriterien für die möglichst nur zeitweise Verwertung des öffentlichen Eigentums. Auch Enteignungen dürfen gedacht werden für das “Horten” von Brownfields nur zu Spekulationszwecken, dazu muss es kein “mehrfach gehandeltes Schloss” sein.
Hoheitlich steht den Kommunen die gesamte Bandbreite des verwaltungsrechtlichen öffentlich – rechtlichen Handelns, gerne in der vorrangig wertschöpfenden Immobilienwirtschaft auch „Folterinstrumente“ des BauGB, der Stadtentwicklungspolitik genannt, zur Verfügung, seien es besondere städtebauliche Instrumentarien oder auch ein schlichtes Vorkaufsrecht. Dieses wird oft auf Grund mangelnder finanzieller Ressourcen und dem Veto des Kämmerers nicht ausgeübt oder allzu schnell ohne Ermessensausübung auch der Art und Weise, der Lage und des Inhaltes eher am vermeidlich sicheren “mildesten Mittel” (keine Ermessensausübung) des vorgeblichen Eingriffs austariert als am gesetzlich definierten “mildesten Mittel”. Hier sollte über neue Formen der Erwerbsmöglichkeiten mit öffentlichen Finanzhäusern und/oder Privaten zu konzeptionell- transparenten Bedingungen nachgedacht werden. Die Wertabschöpfung kann so aufgeteilt werden. Jedoch nicht nur dies, auch die Klaviatur der Abgabenpolitik kann einfallsreich sein. Schon lange gedachtes, aber nie eingesetztes Instrument war z.B. die Wertsteigerungsabgabe zur Kompensation der hoheitlichen Aufgaben, denn Steuern und Abgaben zahlen die Bürger nicht nur für die technische, sondern auch die rechtliche und verwaltungsrechtliche Infrastruktur, was oft vergessen werden will. Der sozial – liberale Vorstoß der Abschöpfungsabgabe sollte ebenso an der politischen Mehrheit scheitern.
Ein Planungswertausgleich oder ähnliche Vorschläge sind bisher an der Einigung ob der Bemessung gescheitert, denn was gilt es zu besteuern und die Beantwortung der Frage wer Steuergläubiger sein soll. Letzteres ist wohl einfach zu beantworten, die planungsgebende Gemeinde als territoriale Hoheitsmacht und kommunales Gemeinwesen. Die Bebauung hat der Eigentümer mit eigenem oder geborgtem Geld investiert.
Dies geschieht mangels Finanzierungsfähigkeit aus Sicht der Banken in den frühen 2000der Jahren heute gerne in Form von Mezzaninkapital „Startkapital von Privaten“, was den vulgären Reichtum bei einigen wenigen bündelt und so systemisch dann wieder die öffentlichen Kreditinstitute an diese Geldgeber bindet. Die Investition in Beton, Glas, Holz macht den Grundstückswert aber letztlich nicht alleine aus, gibt doch erst das auf Planungsgrundlage eines Bebauungsplans mit Planreife nach § 33 BauGB und anschließender Baugenehmigung nach § 34 BauGB entstehende Baurecht dem Boden den Wertsprung. Diesen Sprung hat das Gemeinwesen erarbeitet, der Souverän, also sollte daraus auch der entsprechende Anteil der Wertschöpfung entstehen.
Eine Gebühr für die Tätigkeit der Verwaltung für einen Vorbescheid oder einen endgültigen Bescheid ist wie ein Entgelt für eine Leistung einzustufen, eine Wertschöpfung muss wie ein Erfolgshonorar einen höheren Leverage haben. Bei Entstehung der Wertsteigerung hätten dann alle Beteiligten Spaß am Erfolg, denn der Unternehmer hat nicht die Vorfinanzierungsbürde und das Gemeinwesen ungleich mehr in der Kasse oder auch – immobil gedacht – am Grund und Boden.
Und letztlich nicht zu vergessen: Die Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens liegt alleine in der Hoheit der Kommune, sie ist Herrin des Verfahrens – der gesetzlich definierte Vorhabenträger hat keinen Anspruch auf Durchführung eines B- Plan- Verfahrens, deshalb auch “Angebotsverfahren” bezeichnet. Aber auch das vorhabenbezogene Verfahren begründet keinen Anspruch. Die Kommunen lassen sich zu schnell treiben von Investoren, die medial Druck machen, da die Sorge besteht, eben keine Wohnbauentwicklung voranzutreiben. Falsch, den getrieben wird die Kommune durch den Investorendruck zumal unseriöser Entwickler, die es erwiesenermaßen gibt. Wir in Leipzig wissen ein Lied davon zu singen. Warum kann Kommune nicht mit unterlegter professioneller Kommunikation ihrerseits das Heft in die Hand nehmen und ruhig und professionalisiert die Angebotsverfahren für die Bürgerschaft in Abstimmung mit den Besten gestalten?
Das, was bisher geschehen ist, das ist fürwahr nicht unbemerkt und ungewollt begleitet durch die Kommunen geschehen. Die Aufgabe, die sich seit jeher stellt ist doch, diese reine Spekulation – nicht das Geschäft an sich – mit dem endlichen Boden zu verhindern und die Investitionen für das Gemeinwohl zu steigern. Das ist der politische Auftrag, der so seit vielen Jahren in vielen Städten gar nicht funktioniert hat, da es noch nicht einmal eine strategische Liegenschaftspolitik gab noch aktuell gibt oder eine solche Entwicklung ebenda mangels Sachverstand oder mangels politischem Willen oder beidem nicht möglich oder gewollt war. Das „outsourcen“ in städtische Tochtergesellschaften um zumindest die Umsatzsteuer optionieren zu können, hat manche Immobiliengesellschaft geschaffen, die zumal mit den freien Kräften am Markt konkurriert und sie nicht über eine gemeinwohlverträgliche Schnittstelle abfedert.
Um hier schlussendlich als überzeugte Unternehmerin, Demokratin und Verfechterin der sozialen Marktwirtschaft nicht in den Verdacht zu kommen, dass Unternehmern, Vorhabenträgern und sonstigen Eigentümern nicht unbedingt innerhalb der gesetzlichen Rahmenbedingungen der natürliche Gewinn vergönnt sei; nein! Der Saat sollte sich nicht in unternehmerische Expertise, Kreativität und Risikobereitschaft einmischen, schließlich verhandelt er mit treuhänderisch überlassenen Steuergeldern. Es bedarf eines schlanken Staates, nicht überreguliert und technologieoffen! Der Marktplatz bedarf geeigneter Ordnungsrahmen, um externe Effekte zu bepreisen, Forschung und Entwicklung zu fördern und Wettbewerb nicht nur zu ermöglichen, sondern zu gewährleisten. Es bedarf aber eines Marktes, der es Unternehmen ermöglicht, Gewinn zu machen und nicht an den dafür aufzuwendenden Kosten zu ersticken. Ein Markt, der Klimaexternalitäten so bepreist, dass Preise keine volkswirtschaftlichen Kosten reflektieren und Kosten umwälzt schafft Fehlanreize oder den Weggang an in andere Märkte.
Nicht zu vergessen sei der Souverän selbst. Solange der Bürger selbst sich nicht durch andauerndes Eigenengagement im Sinne des Gemeinwesens und nicht nur in den wenigen Wahlzyklen mit Kreuzchen einbringt, sich in seiner Kommune zu kümmern, darf er sich in der Mehrheit nicht wundern, wenn die politische Meinung ohne ihn stattfindet.
Die Anmerkung aus einem der ostdeutschen Wahlländer an dieser Stelle darf erlaubt sein – ein gut geordneter Rechtsstaat braucht wie der politische Diskurs Zeit – ob im Asylrecht, in den Sozialgesetzen oder der Bodenordnung. Exekutive ist zunächst Umsetzer für die Daseinsfürsorge, kein Dienstleister, denn ebenda kein Unternehmen. In einer Marktwirtschaft können und müssen Anreize für Wettbewerb und Gewinn private Investitionen in Erfindergeist und Kreativität fördern. Abfedern will die freien Radikalen unsere soziale Marktwirtschaft, denn der soziale Frieden ist das gemeinsame hohe Gut der Verantwortung unserer Zivilgesellschaft!